在招投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)中，關(guān)于中標(biāo)后的轉(zhuǎn)包分包問(wèn)題，我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十八條規(guī)定：“中標(biāo)人不得向他人轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項(xiàng)目，也不得將中標(biāo)項(xiàng)目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓。中標(biāo)人按照合同約定或者經(jīng)招標(biāo)人同意，可以將中標(biāo)項(xiàng)目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作分包給他人完成。接受分包的人應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的資格條件，并不得再次分包。中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)就分包項(xiàng)目向招標(biāo)人負(fù)責(zé)，接受分包的人就分包項(xiàng)目承擔(dān)連帶責(zé)任。”
《招標(biāo)投標(biāo)法》適用于“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)”，一般情況下“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)”可理解為工程（各類(lèi)土木工程、建筑工程、設(shè)備安裝、管道線(xiàn)路敷設(shè)、裝飾裝修等建設(shè)以及附帶服務(wù)）、貨物（原材料、產(chǎn)品、設(shè)備和固態(tài)、液態(tài)或氣態(tài)物體和電力等貨物及其附帶服務(wù)）以及服務(wù)（工程勘察、設(shè)計(jì)、咨詢(xún)、監(jiān)理，礦業(yè)權(quán)、土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和保險(xiǎn)等工程和貨物以外的服務(wù)）三類(lèi)招投標(biāo)活動(dòng)。
其中，工程類(lèi)招投標(biāo)中的轉(zhuǎn)包、分包問(wèn)題實(shí)踐中處理的態(tài)度比較一致，除《招標(biāo)投標(biāo)法》上述規(guī)定以外，《建筑法》第二十八條規(guī)定：“禁止承包單位將其承包的全部建筑工程轉(zhuǎn)包給他人，禁止承包單位將其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給他人。”第二十九條還規(guī)定：“建筑工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位；但是，除總承包合同中約定的分包外，必須經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可。施工總承包的，建筑工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由總承包單位自行完成。……禁止總承包單位將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位。禁止分包單位將其承包的工程再分包。”《合同法》第二百七十二條規(guī)定：“總承包人或者勘察、設(shè)計(jì)、施工承包人經(jīng)發(fā)包人同意，可以將自己承包的部分工作交由第三人完成。……承包人不得將其承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)包給第三人或者將其承包的全部建設(shè)工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給第三人。……禁止承包人將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位。禁止分包單位將其承包的工程再分包。建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由承包人自行完成。”《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第四條規(guī)定：“承包人非法轉(zhuǎn)包、違法分包建設(shè)工程或者沒(méi)有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義與他人簽訂建設(shè)工程施工合同的行為無(wú)效。”上述規(guī)定共同確認(rèn)：在工程項(xiàng)目當(dāng)中，轉(zhuǎn)包為法律所絕對(duì)禁止，分包只能是特定條件下的有限分包（非主體、非關(guān)鍵性工作）。
與工程項(xiàng)目不同，關(guān)于貨物類(lèi)項(xiàng)目中標(biāo)后的轉(zhuǎn)包分包問(wèn)題，實(shí)踐中存在不同的處理態(tài)度。鑒于貨物類(lèi)項(xiàng)目招標(biāo)主要對(duì)貨物本身的質(zhì)量、性能、工藝、選型、技術(shù)規(guī)格、技術(shù)指標(biāo)等要素作出要求，而對(duì)供貨商自身的資質(zhì)并不重點(diǎn)關(guān)注（醫(yī)療器械、危險(xiǎn)品等需要特定許可的除外），加之《合同法》第八十八條規(guī)定：“當(dāng)事人一方經(jīng)對(duì)方同意，可以將自己在合同中的權(quán)利和義務(wù)一并轉(zhuǎn)讓給第三人。”因此相當(dāng)一部分招投標(biāo)活動(dòng)參與主體，包括招標(biāo)人和中標(biāo)人，認(rèn)為《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十八條并未對(duì)貨物采購(gòu)項(xiàng)目中標(biāo)后的轉(zhuǎn)包分包問(wèn)題做出限制。實(shí)際上，在我國(guó)目前的法規(guī)體系中，除上述《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十八條和《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第二十三條以外，確實(shí)沒(méi)有其他法律法規(guī)、規(guī)章對(duì)此明確禁止，而《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第二十三條除規(guī)定“招標(biāo)人允許中標(biāo)人對(duì)非主體貨物進(jìn)行分包的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明。主要設(shè)備或者供貨合同的主要部分不得要求或者允許分包”外，還規(guī)定“除招標(biāo)文件要求不得改變標(biāo)準(zhǔn)貨物的供應(yīng)商外，中標(biāo)人經(jīng)招標(biāo)人同意改變標(biāo)準(zhǔn)貨物的供應(yīng)商的，不應(yīng)視為轉(zhuǎn)包和違法分包。”對(duì)于“標(biāo)準(zhǔn)貨物”尺度的放開(kāi)，進(jìn)一步模糊了對(duì)貨物招標(biāo)轉(zhuǎn)包分包問(wèn)題的理解。
對(duì)于《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十八條適用范圍的上述理解，造成了貨物招標(biāo)過(guò)程當(dāng)中，出現(xiàn)中標(biāo)人確定以后，部分中標(biāo)人試圖通過(guò)轉(zhuǎn)包或分包的方式改變中標(biāo)貨物實(shí)際供貨人的現(xiàn)象，而對(duì)招標(biāo)人來(lái)說(shuō)，鑒于《招標(biāo)投標(biāo)法》并沒(méi)有對(duì)招標(biāo)人允許轉(zhuǎn)包作出懲罰性規(guī)定，所以招標(biāo)人對(duì)此的態(tài)度也模棱兩可，甚至在談判活動(dòng)當(dāng)中將允許轉(zhuǎn)包作為一種讓步條件提出，結(jié)果導(dǎo)致在這類(lèi)項(xiàng)目當(dāng)中，關(guān)于中標(biāo)以后禁止轉(zhuǎn)包、禁止違法分包的規(guī)定名存實(shí)亡。
筆者認(rèn)為，招標(biāo)投標(biāo)作為一種公開(kāi)透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)交易方式，是一種規(guī)范化選擇交易主體、訂立交易合同的法律程序。其制度意義在于通過(guò)有序競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化資源配置，提高社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益。招投標(biāo)從業(yè)者參加招投標(biāo)活動(dòng)不但需要遵循嚴(yán)密規(guī)范的法律程序，還必須接受根據(jù)程序合法得到的結(jié)果。中標(biāo)之后允許轉(zhuǎn)包或者私自分包，實(shí)際上破壞了招標(biāo)投標(biāo)的制度價(jià)值，其不合理性主要存在于以下幾個(gè)方面：
（1）非法轉(zhuǎn)包、違法分包違背招標(biāo)投標(biāo)初衷。貨物項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)就是要選擇實(shí)力較強(qiáng)、信譽(yù)可靠、貨物質(zhì)量?jī)?yōu)良、報(bào)價(jià)合理、售后服務(wù)周到且違約風(fēng)險(xiǎn)最小的中標(biāo)人承擔(dān)供貨任務(wù)，而一旦中標(biāo)人將中標(biāo)貨物轉(zhuǎn)包給其他單位，供貨主體就變成了非招標(biāo)人在招標(biāo)階段所希望的最佳單位，達(dá)不到優(yōu)中選優(yōu)的目的，對(duì)其他投標(biāo)人也不公平。招標(biāo)制度從確定招標(biāo)采購(gòu)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式直至選擇中標(biāo)人并簽訂合同，其全過(guò)程每一個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)間、順序、法律后果都作出了嚴(yán)格的規(guī)定，就是因?yàn)槿魏芜`反法律程序的招標(biāo)投標(biāo)行為，都可能侵害其他當(dāng)事人的權(quán)益，相關(guān)責(zé)任方必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，因此供貨商在中標(biāo)后不得隨意改變。
（2）我國(guó)法律規(guī)定在特定范圍內(nèi)實(shí)行強(qiáng)制招標(biāo)制度，通過(guò)招標(biāo)程序選擇中標(biāo)人，除有利于保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，保障合理、有效地使用國(guó)有資金和其他公共資金，防止浪費(fèi)和流失外，在一定意義上對(duì)構(gòu)筑公平有序的市場(chǎng)環(huán)境具有特殊價(jià)值，即通過(guò)引入有效競(jìng)爭(zhēng)，設(shè)置公平、公開(kāi)、透明的招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和招標(biāo)程序，可以構(gòu)建從源頭上預(yù)防腐敗交易的監(jiān)督制約體系。如果允許中標(biāo)之后轉(zhuǎn)包或私自分包，實(shí)際上相當(dāng)于未經(jīng)比選，直接將合同授予了未參與競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)商，這不但可能損害正式參與招標(biāo)程序的投標(biāo)人的利益，挫傷其參與強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目的積極性，還可能使該類(lèi)項(xiàng)目的資金使用低效，滋生腐敗、幕后交易等有損整個(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的現(xiàn)象。
（3）非法轉(zhuǎn)包和違法分包行為具有很大的危害性，為貨物采購(gòu)質(zhì)量留下了隱患。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，參與貨物的生產(chǎn)、加工、制造、集成、代理、經(jīng)銷(xiāo)等方面的企業(yè)，都追求盡可能大的經(jīng)濟(jì)利益。貨物采購(gòu)項(xiàng)目的中標(biāo)人只有提取一定比例的費(fèi)用后，才可能將貨物進(jìn)行轉(zhuǎn)包，中標(biāo)人轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項(xiàng)目，就形成“層層轉(zhuǎn)包、層層扒皮”的現(xiàn)象，此舉勢(shì)必壓縮下一供貨商的利潤(rùn)空間。最終的貨物的供應(yīng)者要以相當(dāng)?shù)偷膬r(jià)格完成供貨任務(wù)，同時(shí)要在此條件下賺取盡可能多的利潤(rùn)，惟一的辦法就是降低成本、減少投入、降低服務(wù)水平甚至是偷工減料，勢(shì)必會(huì)給貨物采購(gòu)質(zhì)量埋下隱患。
（4）非法轉(zhuǎn)包和違法分包不利于招標(biāo)人和有關(guān)主管部門(mén)對(duì)整個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。例如工程建設(shè)當(dāng)中依法必須進(jìn)行貨物招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自確定中標(biāo)人之日起十五日內(nèi)，向有關(guān)的發(fā)展改革、建設(shè)、鐵道、交通、信息產(chǎn)業(yè)、水利、民航等部門(mén)提交招標(biāo)投標(biāo)情況的書(shū)面報(bào)告，如果這些部門(mén)得到的信息與招標(biāo)人實(shí)際簽約的對(duì)象不同，那么就無(wú)法對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目中所包括的貨物招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，無(wú)法有效查處貨物招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。
（5）另外，從法規(guī)層面講，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十八條所作的禁止轉(zhuǎn)包、禁止違法分包并未指明適用范圍，鑒于不存在其他相反規(guī)定，從法規(guī)含義上應(yīng)當(dāng)理解為適用于在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的所有招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，包括工程、貨物以及服務(wù)招標(biāo)。《合同法》第七十九條規(guī)定：“債權(quán)人可以將合同的權(quán)利全部或者部分轉(zhuǎn)讓給第三人，但有下列情形之一的除外：……（三）依照法律規(guī)定不得轉(zhuǎn)讓。”《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十八條應(yīng)屬于“法律規(guī)定不得轉(zhuǎn)讓”的情形。
綜上所述，筆者認(rèn)為《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十八條應(yīng)當(dāng)適用于招投標(biāo)活動(dòng)中的貨物轉(zhuǎn)包、分包，合同法的有關(guān)規(guī)定并未對(duì)該條設(shè)置例外情形。針對(duì)實(shí)踐中項(xiàng)目業(yè)主或中標(biāo)人不斷提出的貨物轉(zhuǎn)包或主體、關(guān)鍵性工作的分包要求，筆者認(rèn)為應(yīng)從下面幾個(gè)角度把握：
（1）應(yīng)核實(shí)該貨物招標(biāo)項(xiàng)目是否屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條、《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)2000年第3號(hào)令）第二條到第七條所述的強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目，或者是否屬于《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法》（商務(wù)部2004年第13號(hào)令）第八條所述的必須進(jìn)行國(guó)際招標(biāo)的項(xiàng)目，鑒于該類(lèi)項(xiàng)目具有關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全或一定政策性因素的特殊性質(zhì)，該類(lèi)貨物項(xiàng)目中標(biāo)以后的轉(zhuǎn)包分包問(wèn)題必須從嚴(yán)把握。
（2）《政府采購(gòu)法》第四十八條規(guī)定：“經(jīng)采購(gòu)人同意，中標(biāo)、成交供應(yīng)商可以依法采取分包方式履行合同。政府采購(gòu)合同分包履行的，中標(biāo)、成交供應(yīng)商就采購(gòu)項(xiàng)目和分包項(xiàng)目向采購(gòu)人負(fù)責(zé)，分包供應(yīng)商就分包項(xiàng)目承擔(dān)責(zé)任。”雖然其中并未明確涉及貨物的轉(zhuǎn)包問(wèn)題，但在《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部2004年第18號(hào)令）第七十五條當(dāng)中規(guī)定：“中標(biāo)供應(yīng)商有下列情形之一的，招標(biāo)采購(gòu)單位不予退還其交納的投標(biāo)保證金；情節(jié)嚴(yán)重的，由財(cái)政部門(mén)將其列入不良行為記錄名單，在1至3年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)，并予以通報(bào)：……（二）將中標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給他人，或者在投標(biāo)文件中未說(shuō)明，且未經(jīng)采購(gòu)招標(biāo)機(jī)構(gòu)同意，將中標(biāo)項(xiàng)目分包給他人的；……”因此政府采購(gòu)貨物與服務(wù)項(xiàng)目當(dāng)中，中標(biāo)商轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項(xiàng)目也為主管部門(mén)所禁止。
（3）《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十八條規(guī)定了中標(biāo)人將中標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給他人，將中標(biāo)項(xiàng)目肢解后分別轉(zhuǎn)讓給他人，將中標(biāo)項(xiàng)目的部分主體、關(guān)鍵性工作分包給他人的法律責(zé)任，但并未規(guī)定該情形下對(duì)招標(biāo)人的處理方式，實(shí)踐中可能導(dǎo)致部分招標(biāo)人錯(cuò)誤地認(rèn)為可以適當(dāng)進(jìn)行轉(zhuǎn)包或主體、關(guān)鍵性工作分包操作。對(duì)此需要提醒招標(biāo)人《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十九條的規(guī)定：“招標(biāo)人與中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同的，或者招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的協(xié)議的，責(zé)令改正；可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款。”尤其是代理商直接投標(biāo)的情況下，如果代理商要求招標(biāo)人直接與制造商簽約，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)向招標(biāo)人提示，該操作可能會(huì)被主管部門(mén)認(rèn)定為違反上述五十九條規(guī)定而受到主管部門(mén)處罰。
（4）如果招標(biāo)項(xiàng)目的標(biāo)的屬于法律法規(guī)要求具有特定生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的貨物，如要求供貨商具備醫(yī)療器械生產(chǎn)（或經(jīng)營(yíng)）許可證、安全生產(chǎn)許可證、國(guó)家秘密載體復(fù)制許可證、全國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證、型式批準(zhǔn)證書(shū)、制造許可證等證書(shū)，則無(wú)論出現(xiàn)變更主體的法定事由還是部分分包，中標(biāo)項(xiàng)目的繼受者必須具備上述特定資質(zhì)。
（5）如果招標(biāo)文件當(dāng)中對(duì)投標(biāo)人的資格作出了法律法規(guī)要求以外的特定要求，譬如節(jié)能認(rèn)證證書(shū)、質(zhì)量體系認(rèn)證證書(shū)、制造商授權(quán)、營(yíng)業(yè)范圍要求、特定年限的業(yè)績(jī)要求、售后服務(wù)水平要求，則該類(lèi)要求也是中標(biāo)人身份特定化、決定貨物不能進(jìn)行轉(zhuǎn)包分包的重要因素，如果忽視該類(lèi)因素進(jìn)行非法轉(zhuǎn)包和違法分包，無(wú)論是有關(guān)主管部門(mén)還是其他投標(biāo)人，都會(huì)對(duì)中標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓的合理性提出質(zhì)疑。
來(lái)源：《中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)》 中技國(guó)際招標(biāo)公司企發(fā)部 徐偉
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